3. Abschaffung der Zensur durch den neugewählten Obersten Sowjet
Nur gegen den anhaltenden Widerstand und wiederholte Sabotageversuche des Zentralkomitees der KPdSU gelang es der Arbeitsgruppe für Presserecht des neugebildeten Obersten Sowjets im Sommer 1990, das Gesetz „Über die Presse und andere Mittel der Masseninformation” zu verabschieden. Auf die Entstehung dieses Gesetzes ist näher einzugehen. Die Verabschiedung eines Alternativentwurfs statt des Vorschlags, der aus dem Zentralkomitee der KPdSU kam, stellte einen Präzedenzfall in der sowjetischen Gesetzgebungsgeschichte dar.[1] Seit Lenins Pressedekret vom 27. Oktober 1917, das die Schließung von 92 Zeitungen bewirkte, hatte es in der UdSSR für die Massenmedien kein eigenes Gesetz gegeben. Der Pressetheorie Lenins folgend, garantierte Artikel 50 der Verfassung der UdSSR von 1977 die Pressefreiheit lediglich in Übereinstimmung mit den Interessen des Volkes und zur Festigung und Entwicklung der sozialistischen Ordnung (vgl. erstes Kapitel).
a) Präzedenzfall der Einbringung eines "inoffiziellen" Gesetzesentwurfs Der
wachsenden politischen Bedeutung der Massenmedien sollte im Jahr 1989
der anonyme Entwurf eines neuen, aus der Ideologieabteilung des
Zentralkomitees der KPdSU stammenden Mediengesetzes gerecht werden.
Seine Verfasser griffen jedoch lediglich auf die früheren, nicht
verwirklichten Gesetzentwürfe von 1968 und 1976 zurück. Sie sahen in
Übereinstimmung mit den zahlreichen Parteidokumenten über die
Massenmedien keine Gründungsfreiheit für Zeitungen vor, verboten den
Besitz von Kopier- und Druckmaschinen und stellten eine Liste mit Themen
auf, deren öffentliche Erörterung gegebenenfalls zu untersagen war.
Dieser Gesetzentwurf stand im Zeichen der Repressionen, die zur Zeit Brežnevs
gegen die Dissidenten und den "Samizdat" durchgeführt
worden waren. Das Politbüro billigte ihn im April 1989, und seine
Verabschiedung als Gesetz hätte zweifellos einen großen Schritt rückwärts
bedeutet. Die
progressiveren Juristen Jurij "Spaceman" Baturin, Vladimir
Entin und Michail Fedotov des „Instituts für Staat und Recht“ der
Akademie der Wissenschaften erarbeiteten daher eine private Alternative
zum offiziellen Gesetzesprojekt. Ihr Ziel war die Etablierung einer vom
Staat unabhängigeren Presse und die Abschaffung der Vorzensur. Unterstützt
von einigen journalistischen Kampagnen für ein freiheitlicheres
Pressegesetz beschlossen die Autoren im Oktober 1988, ihren
Gesetzentwurf der Öffentlichkeit zu präsentieren. Die staatliche
Zensurbehörde verhinderte den Abdruck in russischer Sprache und zwang
die Wissenschaftler, einen anderen Weg zu gehen. Der Text wurde am 14.
Oktober 1988 in der estnischen Sportzeitung „Spordilecht“ in
estonischer Sprache veröffentlicht. Eine Woche später druckte die
estnische Jugendzeitung „Molodëž´ Estonii“ das Projekt in
russischer Sprache. Nun war es möglich, dass der Text von sowjetischen
Zeitungen und Zeitschriften übernommen wurde, denn der Nachdruck von
Texten aus Ausgaben, die ihrerseits der Vorzensur unterlagen, erforderte
keine Genehmigung.[2] Mit
der Veröffentlichung des Gesetzentwurfs waren aber noch nicht alle
Hindernisse aus dem Weg geräumt. Die Autoren wurden im April 1989 dazu
eingeladen, an den Sitzungen der Arbeitsgruppe für Presserecht des
Obersten Sowjets teilzunehmen. Für den Druck und die Verbreitung ihres
Alternativentwurfs mussten sie persönlich mit eigenen Mitteln
aufkommen. Nach der Vorstellung des Alternativentwurfs nahm die
Arbeitsgruppe ihn zur Grundlage ihrer weiteren Arbeit an und verwarf den
Entwurf des Zentralkomitees als „zu 90 % unbrauchbar“. Danach hatten
die Parlamentarier bei der Ausarbeitung des Gesetzes nicht nur mit
direkten Einmischungsversuchen seitens des Zentralkomitees zu kämpfen,
sondern auch mit einigen eigenmächtigen Änderungen am Text, die hin
und wieder von unbekannter Hand vorgenommen wurden.[3]
Während der ersten Lesung über den fertiggestellten Entwurf des
Pressegesetzes tauchte schließlich ein anonymer Gesetzentwurf auf, der
zwar weitgehend den gleichen Text enthielt, aber im Detail an einigen
Stellen entscheidende Änderungen aufwies.[4]
Die Mitglieder der Arbeitsgruppe bemerkten die Abweichungen zufällig
bei der Rückkehr aus der Raucherpause. Es entstand ein Skandal. Der
Parlamentsvorsitzende Luk´janov sah sich genötigt, einen Assistenten
des Generalsekretärs des ZK als einen der Urheber des untergeschobenen
Textentwurfs zu benennen.[5]
Der Entwurf der Juristen Baturin, Entin und Fedotov wurde daraufhin in
der zweiten Lesung am 12. Juni 1990 in einer im wesentlichen unveränderten,
liberalen Fassung verabschiedet. b) Zensurverbot und Gründungsfreiheit Das
Gesetz "Über die Presse und andere Mittel der Masseninformation"
untersagte kategorisch jede Art der Vorzensur und gestattete die freie
Gründung von Zeitungen und Zeitschriften. Es trat am 1. August 1990 in
Kraft. Obgleich es sich nicht mit den Staatsmonopolen über Druck und
Papier befasste,[6]
stellte es einen großen rechtsstaatlichen Fortschritt dar. Im Sinne der
"Perestrojka" bezeichnete man die Presse nun als Institut der
sozialistischen Demokratie. Artikel 1 trug den Titel „Die Freiheit
der Presse“ und lautete: „Die
Presse und andere Massenmedien sind frei. Die Redefreiheit und die
Pressefreiheit, die den Bürgern von der Verfassung der UdSSR garantiert
werden, beinhalten das Recht der Äußerung der Meinungen und Überzeugungen,
der Recherche und Auswahl, des Empfangs und der Verbreitung von
Informationen und Ideen in jeder beliebigen Form, die Presse und andere
Massenmedien eingeschlossen. Die Zensur der Informationen der
Massenmedien ist nicht gestattet“ (Übers. d. Verf.). Der
formellen Vorzensur der staatlichen Zensurbehörde war damit die
Grundlage entzogen worden. Das neue Gesetz hätte eigentlich zur
sofortigen Auflösung der „Hauptverwaltung zur Wahrung von
Staatsgeheimnissen in der Presse und in anderen Massenmedien beim
Ministerrat der UdSSR” (GUOT) führen müssen. Die Behörde wurde
jedoch weder sogleich aufgelöst noch umgewandelt, sondern setzte ihre
Arbeit aufgrund eines vorläufigen Aufgabenerlasses fort.[7]
Bald wurde jedoch bekannt, dass die internen Kontrolllisten der
"GUOT" wie früher außer den Staatsgeheimnissen auch einfache
politische Informationen indizierten.[8]
Die Geheimnisschutzbehörde behielt deshalb ihren Ruf als parteilicher
Zensor, und der Erfolg blieb ihr versagt. Jede staatliche Einmischung in
die Arbeit der Redaktionen galt als Zeichen der Rückständigkeit. Die
"GUOT" wurde schließlich Ende Juni 1991 als selbständige Behörde
aufgelöst und dem sowjetischen Ministerium für Presse und
Masseninformation angegliedert. Im
Juli 1991 wurde ein letzter, verzweifelter Versuch unternommen, die
Arbeitsplätze der Zensoren zu erhalten. Als Rechtsnachfolger der aufgelösten
GUOT sollte die "Agentur für den Schutz der Staatsgeheimnisse in
den Massenmedien beim Ministerium für Information und Presse der
UdSSR"[9]
mit der Textkontrolle fortfahren, damit die Massenmedien dem
Geheimnisverrat und etwaigen strafrechtlichen Konsequenzen vorbeugen könnten.[10]
Da die Überprüfung aber nunmehr lediglich auf freiwilliger
Vertragsbasis und gegen Entgelt erfolgen konnte, war die Akzeptanz
dieses Einfalls gering.[11]
Weder das gesetzliche Publikationsverbot der als Staatsgeheimnisse
eingestuften Informationen noch die grundsätzliche Möglichkeit, eine
Zeitung nach zweimaliger Verwarnung zu schließen, erwiesen sich als
hinreichend wirkungsvoll, um die Vorzensur weiter ausüben zu können. Die
zweite unmittelbare Auswirkung des in Kraft getretenen neuen
Mediengesetzes war, dass die staatlich gewährten Gründungsprivilegien
verschwanden und das Bürgerrecht der Gründungsfreiheit wahrgenommen
werden konnte. Das Gesetz behandelte die Registrierung eines
Massenmediums fortan als reinen technischen Akt, der zur Obliegenheit
des "Gründers" erklärt wurde. Eine Parallele hierzu stellte
das liberale Religionsgesetz vom Oktober 1990 dar, dass die
Religionsfreiheit gewährte und allen Religionsgemeinschaften
unterschiedslos die staatliche Anerkennung aufgrund formalen Rechtsaktes
verlieh. Obgleich die Russische Orthodoxe Kirche die Vorzugsstellung
einer Staatskirche aus einschlägigen Erfahrungen (1721-1917) als
"Goldenen Käfig" entschieden ablehnte, gereichte ihr die
Gleichstellung mit der griechisch-katholischen unierten Kirche in der
Westukraine und vor allem die folgende Invasion gewisser Psycho- und
Wirtschaftssekten sehr zum Verdruss.[12]
1990
/ 1991 erlebte das Land eine Gründungswelle von Zeitungen und
Zeitschriften. Der Nachholbedarf an unzensierten Artikeln und Beiträgen
schien unermesslich. Bis zum März 1991 wurden in der Sowjetunion über
8.000 Zeitungen und Zeitschriften registriert, fast die Hälfte davon
Neugründungen.[13]
Die Zeitung „Argumenty i fakty”, die sich während der Perestrojka
mit der Veröffentlichung bis dahin unzugänglicher Dokumente einen
Namen gemacht hatte, soll 1991 die Rekordzahl von 33 Mio. Abonnenten
erreicht haben.[14]
Als eine der ersten Zeitungen löste sie den Kommentierungs- und
Meinungsjournalismus sowjetischer Prägung durch informative
Berichterstattung ab. Die Möglichkeit, unzensierte und ungefilterte
Informationen über die täglichen Ereignisse zu erhalten, war eine der
positivsten Folgen des für die Bürger Rußlands in anderer Hinsicht
verlustreichen Zerfalls der UdSSR. Zur
Unterstützung der Unabhängigkeit der Massenmedien definierte das
Gesetz die neue Figur des Gründers als die eines Eigentümers mit sehr
begrenzten Rechten, der im dreiecksartigen Rechtsverhältnis Gründer -
Herausgeber - Redaktion die geringste Rolle spielen sollte. Seine Rechte
waren in einem Vertrag mit der Redaktion im voraus festzulegen. Zusätzlich
bestimmte das Gesetz, dass die Redaktion ihre Tätigkeit selbständig
ausübt und der Gründer sich nicht in anderen als den vertraglich
erlaubten oder gesetzlich vorgeschriebenen Fällen einmischen darf. (Zur
Rechtsstellung des Gründers nach dem Gesetz der RF "Über die
Massenmedien" siehe viertes Kapitel, 9.). Im
Hinblick auf die vielen staatlichen Organe und Organisationen, die nach
der über 70-jährigen Herrschaft der KPdSU die Massenmedien
dominierten, war diese Regelung sinnvoll, um die Redaktionen vor
staatlicher Einmischung so weit wie möglich zu bewahren. Als
Unterabteilungen der Verlagshäuser waren die meisten Redaktionen noch
keine juristischen Personen, genossen aber den vollen Schutz der
Pressefreiheit. Da es zuvor das Institut des Gründers so nicht gegeben
hatte, verhalf es außerdem einigen Journalistenkollektiven dazu, die
Stellung des Gründers selbst zu erlangen.[15]
Das Gesetz trug indessen nichts zur Klärung der Frage bei, wem von
mehreren in Frage kommenden Prätendenten das Recht zustehen sollte, als
Gründer aufzutreten. Infolge des Fehlens privater Eigentümer und der
Vielfalt staatlicher Institutionen blieben die Besitzverhältnisse der
Massenmedien häufig ungeklärt. c) Gründerstreitigkeiten Das
Gründerrecht für das Literaturmagazin "Znamja" beanspruchte
zum Beispiel nicht nur das Arbeitskollektiv der Redaktion, sondern auch
der Vorstand des Schriftstellerverbands der UdSSR, der Verlag der
"Pravda" und daneben sogar die Druckerei der
"Pravda". Als dann eine Resolution des Obersten Sowjets der
UdSSR vorschrieb, dass sich alle Massenmedien bis zum 1. Januar 1991
registrieren lassen sollten, begann ein Wettlauf der Redaktionen mit
staatlichen Stellen, der letztendlich nach dem Prioritätsprinzip
entschieden wurde. Im Fall der "Znamja" verwies das für die
Registrierung in der Sowjetunion zuständige staatliche Komitee die
Beteiligten zwar auf den Rechtsweg. Aber das Arbeitskollektiv der
Redaktion erreichte beim Ministerium für Presse und Masseninformation
der RSFSR die sofortige Registrierung für die rußländische Republik.
Das neue Mediengesetz enthielt für diesen Fall keinen Ablehnungsgrund.
Ebenso gelang es vielen anderen Redaktionen, den staatlichen Stellen
zuvorzukommen und sich für ihre Zeitung oder Zeitschrift als "Gründer"
registrieren zu lassen (vgl. Anhang, 2.). Die Registrationen hielten der
gerichtlichen Überprüfung stand, weil die materielle Berechtigung der
"Gründer" nach dem neuen Mediengesetz nicht zu den
Registrierungsvoraussetzungen gehörte. J. Baturin, V. Entin und M.
Fedotov, die drei Autoren des Gesetzes, erklärten diese Unzulänglichkeit
damit, dass es sich um einen Gesetzgebungsakt der Übergangsperiode
("transitional period") handelte, den es später weiter zu
vervollkommnen gelte.[16]
Aufgrund der kaum veränderten Gesetzeslage und der neuen Praxis, sich unauffällig in eine Zeitung einzukaufen, ist es jedoch bis heute oft problematisch, außer den "Gründern" auch den wirklichen Eigentümer zu ermitteln.[17] Das bekannteste Beispiel für Gründungsstreitigkeiten bietet die ehemalige Regierungszeitung „Izvestija“. Das Journalistenkollektiv der traditionsreichen und infolge der „Glasnost´ “-Politik gewandelten Tageszeitung hatte die Zeitung am 23. August 1990 auf sich registrieren lassen. Am 17. Juli 1992 erließ der Oberste Sowjet eine Verfügung mit dem Titel „Über die Zeitung Izvestija“. Der Parlamentsvorsitzende Chasbulatow plante in der heißen Phase der Auseinandersetzungen mit dem Präsidenten die Wiederherstellung der Ausgabe durch das Parlament unter dem Namen „Izvestija der Räte der Volksdeputierten der Russischen Föderation“. Das Verfassungsgericht entschied am 19. Mai 1993 die Klage der Zeitung zugunsten des Journalistenkollektivs. Es erklärte die Verfügung wegen der ohne gesetzliche Grundlage vorgenommenen Einschränkung der Meinungsäußerungsfreiheit und aufgrund der Kompetenzüberschreitung des Obersten Sowjets für verfassungswidrig. [1]
J. Baturin, V. Entin, M. Fedotov (1991), The Road to Freedom for the
Soviet Press, Media Law & Practice 1991, S. 43 (44). [2] M. Fedotov (1996), SMI v otsutstvii Ariadny, S. 190 / 191. [3]
Vgl. M. Fedotov (1996), aaO. S. 191: Es wurde den „politisch
versierten Schreibkräften" des Obersten Sowjets zugeschrieben,
daß im später verabschiedeten Pressegesetz z.B. die Bestimmung
auftauchte, nicht nur der Eigentümer oder das Gericht, sondern auch
das „für die Registrierung zuständige Organ“ könne die
Einstellung einer bereits registrierten Zeitung verfügen. [4]
Vgl. O. Luchterhandt (1990), Die Sowjetunion auf dem Wege zum
Rechtsstaat, S. 35: Es handelte sich dabei um die Änderungen, die
der Ideologie-Sekretär des ZK V. Medved´ev gewünscht hatte. [5]
M. Fedotov (1996), aaO. S. 192. [6]
Vgl. die diesbezügliche Kritik bei H. Wendler (1995), Rußlands
Presse zwischen Unabhängigkeit und Zensur, S. 69; A. Nivat (1997),
Quand les médias russes ont pris la parole, S. 49. [7]
Postanovlenie soveta ministrov SSSR "Ob utverždenii
vremmennogo položenija o glavnom upravlenii po ochrane
gosudarstvennych tajn v pečati i drugich sredstvach massovoj
informacii pri sovete ministrov SSSR" vom 24. August 1990 Nr.
843, in: T. M. Gorjaeva (1997), Istorija sovetskoj političeskoj
cenzury. Dokumenty i kommentarii, S. 229. [8]
Izvestija, 9. Oktober 1990. [9] Prikaz Ministerstva informacii i pečati SSSR No. 5 vom 25. Juli
1991, in: T. M. Gorjaeva (1997), aaO. S. 400. [10]
P. Hübner (1991), Die Medien auf dem Weg zur Pressefreiheit? S. 90
(91). [11]
H. Wendler (1995), aaO. S. 82 / 83. [12]
Vgl. G. Stricker (1998), Das neue Religionsgesetz in Rußland, Osteuropa Juli 1998, S. 689 (695 ff.): Am 19. September 1997
wurde "in Anerkennung der besonderen Rolle der Orthodoxie in
der Geschichte Rußlands bezüglich dessen geistiger und kultureller
Entstehung und Entwicklung" (Präambel) ein neues
Religionsgesetz verabschiedet, das sich gegen totalitäre Sekten
richtet, aber aufgrund seiner unpräzisen Formulierungen auch zum
Nachteil anderer nicht-orthodoxer Konfessionen angewandt werden könnte.
[13]
H. Wendler (1995), aaO. S. 74. [14]
R. Ovsepjan (1996), Istorija novejšej otečestvennoj Žurnalistiki,
S. 170. [15]
Ju. Baturin, M. Fedotov, V. Entin (1998), V Fokuse: Pora li `svjaščennoj
korove´ na bojnju, ili čto tait modernizacija zakona o smi?,
in: ZiP SMI 41 - 42, Jan. - Febr. 1998. [16]
J. Baturin, V. Entin, M. Fedotov (1991), The Road to Freedom for the
Soviet Press, Media Law & Practice 1991, S. 43 (46). [17]
Vgl. ZiP SMI 41 / 42 (Jan. / Febr. 1998): Einige Abgeordnete der
Staatsduma haben daher im Sommer 1997 ein Änderungsgesetz zum
Gesetz "Über die Massenmedien" vorgeschlagen, das die
Figur des Gründers völlig abschaffen und durch die des Eigentümers
ersetzen will. Die Staatsduma der RF hat das Änderungsgesetz am 14.
Januar 1998 in erster Lesung angenommen. Dieses Gesetzesprojekt ist
jedoch unausgereift und außerordentlich umstritten, weil es sich im
wesentlichen damit begnügt, das Wort "Gründer" durch das
Wort "Eigentümer" zu ersetzen, ohne die Konzeption des
bisherigen Gesetzes zu beachten. Die endgültige Verabschiedung als
Gesetz ist daher unwahrscheinlich. Vgl. fünftes Kapitel.
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