VI. Weitere Gesetze und Gesetzesentwürfe im Bereich der Massenmedien Wie
die Gesetzesprojekte im Medienbereich zeigen, stehen einige gesetzliche
Änderungen noch bevor. Sie konnten bisher nicht erfolgen, weil
Uneinigkeit herrschte. Das jahrelange Fehlen des Fernseh- und
Rundfunkgesetzes bezeugt die großen politischen Spannungen in der RF.
Das Verhältnis der Exekutive zur Legislative kann nicht als
arbeitsteilige Zusammenarbeit bezeichnet werden, sondern lässt eine
tiefe Kluft erkennen. Der Präsident der RF ist zwar vom Volk gewählt
worden, aber er stützt sich auf keine der inzwischen gebildeten
Volksparteien. Die relativ schwache Stellung des Parlaments und das fast
unbegrenzt wirkende Vetorecht des Präsidenten wirkten sich auf die
Gesetzgebung negativ aus. Der ständig praktizierte Ausweg, nämlich die
einstweilige Regelung ungelöster Probleme und Rechtsfragen durch präsidentielle
Dekrete und Regierungsverordnungen, ist auf die Dauer unbefriedigend. Betrachtet
man die Gesetze und Gesetzesentwürfe, die auf das Gesetz "Über
die Massenmedien" folgten, dann wird jedoch auch deutlich, dass die
Schwäche der Staatsduma den Massenmedien mitunter zum Vorteil
gereichte. Die Abgeordneten der Staatsduma ließen sich nicht mehr im
gleichen Ausmaß wie damals 1991 die Abgeordneten des Obersten Sowjets
der UdSSR vom Geist der Freiheit leiten. Schon anhand der Titel, die die
Mediengesetze und Entwürfe trugen, wird die Tendenz zur Stärkung der
staatlichen Kontrolle ersichtlich. 1995 verabschiedete man die föderalen
Gesetze "Über Information, Informatisation und den Schutz der
Information" und "Über die Ordnung der Berichterstattung über
die Tätigkeit staatlicher Organe durch die staatlichen
Massenmedien". Beide Gesetze sollen im Hinblick auf die Wirkung
untersucht werden, die sie in Bezug auf das Grundrecht der
Pressefreiheit haben. In diesem Zusammenhang ist außerdem zum
Gesetzesprojekt "Über das Recht auf Information" Stellung zu
nehmen. Mit ihm sollte das Bürgerrecht, Informationen einzuholen, gestärkt
werden, es ist aber über Jahre hinweg liegengeblieben und immer noch
nicht in die zweite Lesung eingebracht worden. Weitere
Gesetze im Bereich des Medienrechts sind das 1996 geänderte Strafgesetz
"Behinderung der gesetzlichen professionellen Tätigkeit der
Journalisten" und das im März 1999 verabschiedete und vom Präsidenten
der RF unterzeichnete Gesetz "Über grundlegende Garantien der
Wahlrechte der Bürger der RF und des Rechts zur Teilnahme am
Referendum". Auf diese Gesetze wird hier nur kurz eingegangen.
Genauer besprochen werden sollen dagegen das im März 1999
verabschiedete, aber am Präsidenten-Veto vorerst gescheiterte Gesetz
"Über den höchsten Rat für den Schutz der Sittlichkeit in
Fernsehen und Rundfunk in der RF" sowie das im Oktober 1997 geänderte
Gesetz "Über das Staatsgeheimnis" von 1993. Die
geplante Einrichtung eines von staatlichen Organen ernannten
Kontrollrates in Fragen der Ethik berührt unmittelbar den Bereich des
verfassungsrechtlichen Zensurverbots. Auch der Schutz der
Staatsgeheimnisse betrifft diese Problematik. Informationen, die das
staatliche Sicherheitsinteresse gefährden, dürfen nicht veröffentlicht
werden. Informationen von Interesse für die Öffentlichkeit sollten
dagegen zugänglich bleiben. Deshalb sind der Begriff des
Staatsgeheimnisses und die Sekretierungsregeln genauer zu erörtern. Die
Darstellung der Rechtslage der Massenmedien wäre sonst nicht vollständig.
Außerdem soll anhand des Falles des ehemaligen U-Bootkapitäns und
Umweltschützers A. Nikitin die Praxis des Geheimnisschutzes
veranschaulicht werden. In diesem Fall ging es zwar nicht nur um
Staatsgeheimnisse und das Recht der Öffentlichkeit, über Umweltschäden
informiert zu werden, sondern auch um die Beachtung rechtlicher
Garantien zugunsten des Angeklagten. Aber das Exempel, das der FSB mit
der strafrechtlichen Verfolgung Nikitins statuiert hat, ist Teil der
Rechtswirklichkeit, die für die Journalisten Rußlands gilt. 1. Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" Das am 20. Februar 1995 verabschiedete Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" ist als grundlegendes Regelwerk konzipiert worden. Es gilt sowohl für den Staat als auch für Private und betrifft drei verschiedene Regelungsbereiche zugleich: erstens die Bildung und den Gebrauch informationeller Ressourcen, d. h. der in Bibliotheken, Archiven, Datenbanken und anderen "Informationssystemen" gesammelten Dokumente, zweitens die Gründung und den Einsatz von Informationssystemen, Informationstechnologien und die Bereitstellung der dazu nötigen Mittel (Informatisation),[1] und drittens den Informations- und Datenschutz und die Wahrung der Rechte der beteiligten Rechtssubjekte bei der Informatisation. Ziele des Gesetzes sind einerseits der Schutz privater Daten (vgl. Art. 11) und die gesetzliche Ausgestaltung des Rechts auf Information durch die Gewährung von Auskunftsansprüchen und die Verpflichtung des Staates zur Bereitstellung von Informationen. Andererseits soll das Gesetz aber auch den effektiven Schutz der Informationen ermöglichen, über die der Staat verfügt und die als vertraulich eingestuft werden. Das Gesetz enthält deshalb die Aufgabenstellung, zur Schaffung eines einheitlichen Informationsraumes der RF föderale und regionale Informationssysteme und Datennetze zu gründen und zu entwickeln, die miteinander zusammenhängen und aufeinander abgestimmt sein sollen (Art. 3 Punkt 2).
a) Begriff der vertraulichen Information Das
Gesetz führt den Begriff der "vertraulichen Information" ein
und zählt hierzu jede Information, die zwar kein Staatsgeheimnis
darstellt, für die es aber aus anderen Gründen irgendeine gesetzliche
Zugangsbeschränkung gibt (Art. 2 Definition 8 i.V.m. Art. 10 Punkt 2).
Neben den privaten Bank- und Geschäftsgeheimnissen sind hier vor allem
die behördlichen Amts- und Dienstgeheimnisse zu nennen, für die es
keine allgemeingültige gesetzliche Definition gibt. Auch das
vorliegende Gesetz legt sich nur hinsichtlich der Informationen fest,
die auf keinen Fall der Öffentlichkeit vorenthalten werden dürfen, für
die also eine gesetzliche Zugangsbeschränkung unzulässig wäre (Art.
10 Punkt 3). Hierunter
fallen Gesetze und Normen, die den rechtlichen Status von staatlichen
Organen und öffentlichen Einrichtungen oder die Rechte, Freiheiten und
Verpflichtungen der Bürger bestimmen, Dokumente, die Informationen über
Ausnahmezustände oder ökologische, meteorologische, demographische,
sanitäre, epidemiologische oder ähnliche Informationen von besonderem
öffentlichen Interesse enthalten, Dokumente mit Informationen über die
Tätigkeit staatlicher Organe und kommunaler Selbstverwaltungsorgane, über
die Verwendung der Haushaltsmittel und anderer staatlicher Ressourcen,
über den Zustand der Volkswirtschaft und die Bedürfnisse der Bevölkerung,
sowie die in öffentlichen Bibliotheken, Archiven, Stiftungen und
anderen staatlichen, kommunalen oder sonstigen öffentlichen
Informationssystemen gesammelten Dokumente, falls sie von öffentlichem
Interesse sind oder zur Verwirklichung der Rechte, Freiheiten und
Pflichten der Bürger bekannt sein müssen.[2] Genauere
Kriterien für das Vorliegen eines öffentlichen Interesses, das die
gesetzliche Zugangsbeschränkung verbieten würde, enthält das Gesetz
nicht. Insbesondere bleibt offen, ob es sich in jedem Fall um ein besonderes
öffentliches Interesse handeln muss, oder ob - bei mangelndem
Geheimhaltungsinteresse - auch der allgemeine Informationsanspruch der
Gesellschaft ausreichend sein kann. Eine Abwägung zwischen
widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen ist nicht
vorgesehen. Obgleich die staatlichen informationellen Ressourcen der RF
grundsätzlich offen und allgemein zugänglich sein sollen (Art. 10
Punkt 1), wird den staatlichen Stellen keine ausdrückliche Begründungslast
auferlegt, um eine Information als vertraulich einzustufen. Ausreichend
scheint die Berufung auf irgendein Gesetz zu sein, das die vertrauliche
Behandlung der betreffenden Informationen erlaubt, und es liegt dann am
Bürger, sein Informationsinteresse besonders zu begründen.
b) Staat als Eigentümer staatlicher informationeller Ressourcen Das
Gesetz behandelt private und staatliche Informationen grundsätzlich
gleich und unterwirft private wie staatliche Informationsträger grundsätzlich
denselben Regeln. Dieser Ansatz verschafft den staatlichen Stellen eine
starke Rechtsstellung. Das Gesetz proklamiert die Rechtsfigur des
"Eigentümers von informationellen Ressourcen,
Informationssystemen und Informationstechnologien". Sowohl
Private als auch der Staat können rechtlich geschützte Eigentümer von
Informationen sein. Nach Art. 128 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (GK) der
RF ist nicht nur das Ergebnis intellektueller Tätigkeit, sondern auch
die Information als solche zum Objekt bürgerlicher Rechte geworden.[3]
Das Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der
Information" unterstellt nunmehr alle "informationellen
Ressourcen", also staatliche wie private Dokumente und
Dokumentsammlungen, der bürgerlichen Gesetzgebung (Art. 6 Punkt 1 Satz
2). Hierbei
ist zu beachten, dass nicht jede Information, sondern nur die auf einem
materiellen Träger fixierte und nach festgelegten Regeln
dokumentierte Information gesetzlich geschützt werden
soll (vgl. Art. 5 Punkt 1). Schutzobjekt des Gesetzes ist allein
das Dokument als ganzes, das durch ein Identifikationsmerkmal
juristische Beweiskraft erlangt hat (und nicht Inhalt und Sinn einer
Information, vgl. Urheber- und Patentrecht).[4]
Der geschützte Informationsbereich konzentriert sich damit auf die in
staatlicher Verwaltung befindlichen Dokumente, Dokumentsammlungen und
Datenbanken. Nun
ergibt sich ein Widerspruch. Einerseits soll die bürgerliche
Gesetzgebung dem Zivilgesetzbuch zufolge für den Staat in
eigentumsrechtlichen Fragen nicht anwendbar sein (Art. 2 Punkt 3 GK).[5]
Andererseits darf der Staat jedoch nach dem Gesetz "Über
Information, Informatisation und den Schutz der Information" wie
ein Privateigentümer über die staatlichen informationellen Ressourcen
verfügen. Als "Eigentümer bürgerlichen Rechts" dürfen die
staatlichen Stellen, die informationelle Ressourcen verwalten, mit den
staatlichen Dokumenten wie Privatleute verfahren. Zu diesem Zweck erklärt
das Gesetz: "Informationelle Ressourcen können Handelsware
sein, es sei denn, die Gesetzgebung der RF sieht etwas anderes vor"
(Art. 6 Punkt 6). Insbesondere sollen die staatlichen Stellen in den
Grenzen ihrer Zuständigkeit individuelle Ordnungen für die Bearbeitung
und den Schutz ihrer informationellen Ressourcen festlegen dürfen und
den Zugang zu ihnen nach eigenem Ermessen regeln dürfen (Art. 6 Punkt
7). Hierzu kann auch die Erhebung einer entsprechenden Aufwandsentschädigung
für die Bereitstellung von Dokumenten gehören: "Die Regierung
der RF stellt ein Verzeichnis auf, das diejenigen
Informations-Dienstleistungen auflistet, die den Benutzern aus den
staatlichen informationellen Ressourcen kostenlos oder gegen eine den
Aufwand nicht deckende Gebühr zu gewähren sind" (Art. 13
Punkt 4). Demnach
könnte jede zuständige staatliche Stelle, die über bestimmte
informationelle Ressourcen verfügt, eigene Zugangsregeln aufstellen und
ein besonderes Kontroll- und Aufsichtsregime einführen. Das vorliegende
Gesetz enthält diesbezüglich keine genaueren Vorgaben, etwa
hinsichtlich der Erleichterung des Informationszugangs für wichtige
Informationen oder hinsichtlich einer maximalen Bearbeitungsgebühr. Das
Bürgerrecht auf Information, aber auch die gesetzlichen Auskunftsansprüche
der Redaktionen können so beträchtlich eingeschränkt und beschnitten
werden. Mit der neuen Rechtsfigur des staatlichen Eigentümers von
Dokumenten geht das Gesetz "Über Information, Informatisation und
den Schutz der Information" nicht vom Grundsatz der
Informationsfreiheit zugunsten der Bürger aus, sondern von einem
flexiblen, gewinnbringenden und an keine besonderen Vorgaben gebundenen
Zurückhaltungs- und Verwaltungsrecht des Staates über seine
informationellen Ressourcen. Diesem
Prinzip der Kommerzialisierung staatlicher Dokumente entsprechend darf
der Staat Privatleuten und Unternehmen diejenigen dokumentierten
Informationen "abkaufen", die er als Staatsgeheimnisse zu
sekretieren beabsichtigt (Art. 6 Punkt 3). Ebenso können die Besitzer
"vertraulicher Informationen" auf der Grundlage eines
Verzeichnisses, das die Regierung der RF bestätigt, zur Bereitstellung
und Übergabe von Dokumenten in die staatlichen informationellen
Ressourcen angehalten werden (vgl. Art. 8 Punkte 1 und 2). c) Schlussfolgerung: Vorrang des staatlichen Sicherheitsinteresses Das
Gesetz der RF "Über Information, Informatisation und den Schutz
der Information" enthält kaum Regelungen, die das Recht des Bürgers
auf Information oder die Informationsrechte der Massenmedien stärken.
Hervorzuheben ist vor allem die Vorschrift, die zugunsten der
auskunftssuchenden Bürger die Gleichbehandlung mit staatlichen Stellen
gebietet und es den Bürgern freistellt, die Gründe ihres
Auskunftsersuchens anzugeben (Art. 12 Punkt 1). Positiv zu beurteilen
ist außerdem der Schutz der Bürger gegen die missbräuchliche
Verwendung ihrer persönlichen Daten. Im übrigen wirkt das Gesetz
jedoch in erster Linie zugunsten der staatlichen Organe und
Einrichtungen, die die staatlichen informationellen Ressourcen
verwalten. Die Schaffung umfangreicher staatlicher Dokumentsammlungen
und Informationsnetze ist zweifellos von großem Nutzen für den Ausbau
des einheitlichen Informationsraums der RF und zur Wahrung der
Sicherheitsinteressen des Staates. Zur Befriedigung der
Informationsansprüche der Gesellschaft und des einzelnen trägt das
Gesetz jedoch zu wenig bei. Im übrigen betrifft das Gesetz lediglich die dokumentierte Information. Alle überhaupt nicht oder aber regelwidrig dokumentierten Informationen fallen aus seinem Anwendungs- und Schutzbereich heraus. Insofern das Gesetz die Kommerzialisierung staatlicher informationeller Ressourcen zulässt, führt es mit Hilfe der Rechtsfigur des Eigentümers staatlicher Dokumente zu neuen Möglichkeiten der Zugangsbeschränkung in einem unübersehbar großen Bereich von Informationen. Mit der Verkündung zivilrechtlicher Eigentumsbefugnisse staatlicher Stellen geht das Gesetz schon im Ansatz nicht vom Prinzip der Informationsfreiheit aus, sondern vom Prinzip des Vorrangs staatlicher Sicherheit, das lediglich in den gesetzlich oder verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmefällen nicht anwendbar ist. Hierin liegt eine gravierende Verkürzung des Informationsrechts, das den Bürgern nach der Verfassung der RF zusteht. Das Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" ist daher auf viel Kritik und Ablehnung gestoßen,[6] es wurde jedoch bisher keiner Gesetzesänderung unterzogen. Die Tatsache, dass das Gesetzesprojekt "Über das Recht auf Information" weiterverfolgt wird, bestätigt gleichwohl, dass die Informationsrechte der Bürger noch nicht ausreichend gesetzlich abgesichert wurden. [1]
Im Deutschen verwendete Ausdrücke wie "computerisieren",
"vernetzen", "elektronische Datenverarbeitung"
usw. bezeichnen nur Teilaspekte dieses Aufgabenbereichs, so daß
zugunsten des Wiedererkennungswertes die Übersetzung
"Informatisation" gewählt wurde. [2]
Diese Liste entspricht in etwa den Vorgaben der Verfassung (vgl.
Art. 15 Abs. 3, 41 Abs. 3, 42 Verf RF). Eine ähnliche Aufzählung
enthält Art. 7 des Gesetzes der RF "Über das
Staatsgeheimnis". [3]
Der erste Teil des Bürgerlichen Gesetzbuchs (Graždanskij kodeks)
der RF trat am 1. Januar 1995 in Kraft, also vor der Verabschiedung
des Gesetzes "Über die Information, Informatisation und den
Schutz der Information". [4]
Komitet pri prezidente RF po politike informatizacii (1996), Federal´nyj
zakon ob informacii, informatizacii i zaščite informacii:
Kommentarij, S. 3 und 23 / 24. Computerdaten erlangen mittels
"elektronischer Unterschrift" den Charakter von
Dokumenten. [5] Vgl. Komitet pri prezidente RF po politike informatizacii, aaO. S.
28: In diesem Sinne weist Art. 71 i) Verf RF die "föderale
Information" der Kompetenz der RF zu. [6]
Vgl. A. Voinov (1994), Federal´nyj zakon ob informacii,
informatizacii i zaščite informacii, Kommentarij, in: ZiP 4
(Dez. ´94); A. Voinov und A. Simonov(1996), in: Meždunarodnyj
seminar "Koncepcija zakonodatel´stva o SMI dlja
posttotalitarnych gosudarstv", Vorträge Nr. 1 und 6.
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