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VI. Weitere Gesetze und Gesetzesentwürfe im Bereich der Massenmedien   

 

Wie die Gesetzesprojekte im Medienbereich zeigen, stehen einige gesetzliche Änderungen noch bevor. Sie konnten bisher nicht erfolgen, weil Uneinigkeit herrschte. Das jahrelange Fehlen des Fernseh- und Rundfunkgesetzes bezeugt die großen politischen Spannungen in der RF. Das Verhältnis der Exekutive zur Legislative kann nicht als arbeitsteilige Zusammenarbeit bezeichnet werden, sondern lässt eine tiefe Kluft erkennen. Der Präsident der RF ist zwar vom Volk gewählt worden, aber er stützt sich auf keine der inzwischen gebildeten Volksparteien. Die relativ schwache Stellung des Parlaments und das fast unbegrenzt wirkende Vetorecht des Präsidenten wirkten sich auf die Gesetzgebung negativ aus. Der ständig praktizierte Ausweg, nämlich die einstweilige Regelung ungelöster Probleme und Rechtsfragen durch präsidentielle Dekrete und Regierungsverordnungen, ist auf die Dauer unbefriedigend.

 

Betrachtet man die Gesetze und Gesetzesentwürfe, die auf das Gesetz "Über die Massenmedien" folgten, dann wird jedoch auch deutlich, dass die Schwäche der Staatsduma den Massenmedien mitunter zum Vorteil gereichte. Die Abgeordneten der Staatsduma ließen sich nicht mehr im gleichen Ausmaß wie damals 1991 die Abgeordneten des Obersten Sowjets der UdSSR vom Geist der Freiheit leiten. Schon anhand der Titel, die die Mediengesetze und Entwürfe trugen, wird die Tendenz zur Stärkung der staatlichen Kontrolle ersichtlich. 1995 verabschiedete man die föderalen Gesetze "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" und "Über die Ordnung der Berichterstattung über die Tätigkeit staatlicher Organe durch die staatlichen Massenmedien". Beide Gesetze sollen im Hinblick auf die Wirkung untersucht werden, die sie in Bezug auf das Grundrecht der Pressefreiheit haben. In diesem Zusammenhang ist außerdem zum Gesetzesprojekt "Über das Recht auf Information" Stellung zu nehmen. Mit ihm sollte das Bürgerrecht, Informationen einzuholen, gestärkt werden, es ist aber über Jahre hinweg liegengeblieben und immer noch nicht in die zweite Lesung eingebracht worden.

 

Weitere Gesetze im Bereich des Medienrechts sind das 1996 geänderte Strafgesetz "Behinderung der gesetzlichen professionellen Tätigkeit der Journalisten" und das im März 1999 verabschiedete und vom Präsidenten der RF unterzeichnete Gesetz "Über grundlegende Garantien der Wahlrechte der Bürger der RF und des Rechts zur Teilnahme am Referendum". Auf diese Gesetze wird hier nur kurz eingegangen. Genauer besprochen werden sollen dagegen das im März 1999 verabschiedete, aber am Präsidenten-Veto vorerst gescheiterte Gesetz "Über den höchsten Rat für den Schutz der Sittlichkeit in Fernsehen und Rundfunk in der RF" sowie das im Oktober 1997 geänderte Gesetz "Über das Staatsgeheimnis" von 1993.

 

Die geplante Einrichtung eines von staatlichen Organen ernannten Kontrollrates in Fragen der Ethik berührt unmittelbar den Bereich des verfassungsrechtlichen Zensurverbots. Auch der Schutz der Staatsgeheimnisse betrifft diese Problematik. Informationen, die das staatliche Sicherheitsinteresse gefährden, dürfen nicht veröffentlicht werden. Informationen von Interesse für die Öffentlichkeit sollten dagegen zugänglich bleiben. Deshalb sind der Begriff des Staatsgeheimnisses und die Sekretierungsregeln genauer zu erörtern. Die Darstellung der Rechtslage der Massenmedien wäre sonst nicht vollständig. Außerdem soll anhand des Falles des ehemaligen U-Bootkapitäns und Umweltschützers A. Nikitin die Praxis des Geheimnisschutzes veranschaulicht werden. In diesem Fall ging es zwar nicht nur um Staatsgeheimnisse und das Recht der Öffentlichkeit, über Umweltschäden informiert zu werden, sondern auch um die Beachtung rechtlicher Garantien zugunsten des Angeklagten. Aber das Exempel, das der FSB mit der strafrechtlichen Verfolgung Nikitins statuiert hat, ist Teil der Rechtswirklichkeit, die für die Journalisten Rußlands gilt.

 

1. Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information"

 

Das am 20. Februar 1995 verabschiedete Gesetz  "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" ist als grundlegendes Regelwerk konzipiert worden. Es gilt sowohl für den Staat als auch für Private und betrifft drei verschiedene Regelungsbereiche zugleich: erstens die Bildung und den Gebrauch informationeller Ressourcen, d. h. der in Bibliotheken, Archiven, Datenbanken und anderen "Informationssystemen" gesammelten Dokumente, zweitens die Gründung und den Einsatz von Informationssystemen, Informationstechnologien und die Bereitstellung der dazu nötigen Mittel (Informatisation),[1] und drittens den Informations- und Datenschutz und die Wahrung der Rechte der beteiligten Rechtssubjekte bei der Informatisation. Ziele des Gesetzes sind einerseits der Schutz privater Daten (vgl. Art. 11) und die gesetzliche Ausgestaltung des Rechts auf Information durch die Gewährung von Auskunftsansprüchen und die Verpflichtung des Staates zur Bereitstellung von Informationen. Andererseits soll das Gesetz aber auch den effektiven Schutz der Informationen ermöglichen, über die der Staat verfügt und die als vertraulich eingestuft werden. Das Gesetz enthält deshalb die Aufgabenstellung, zur Schaffung eines einheitlichen Informationsraumes der RF föderale und regionale Informationssysteme und Datennetze zu gründen und zu entwickeln, die miteinander zusammenhängen und aufeinander abgestimmt sein sollen (Art. 3 Punkt 2).

 

a) Begriff der vertraulichen Information

 

Das Gesetz führt den Begriff der "vertraulichen Information" ein und zählt hierzu jede Information, die zwar kein Staatsgeheimnis darstellt, für die es aber aus anderen Gründen irgendeine gesetzliche Zugangsbeschränkung gibt (Art. 2 Definition 8 i.V.m. Art. 10 Punkt 2). Neben den privaten Bank- und Geschäftsgeheimnissen sind hier vor allem die behördlichen Amts- und Dienstgeheimnisse zu nennen, für die es keine allgemeingültige gesetzliche Definition gibt. Auch das vorliegende Gesetz legt sich nur hinsichtlich der Informationen fest, die auf keinen Fall der Öffentlichkeit vorenthalten werden dürfen, für die also eine gesetzliche Zugangsbeschränkung unzulässig wäre (Art. 10 Punkt 3).

 

Hierunter fallen Gesetze und Normen, die den rechtlichen Status von staatlichen Organen und öffentlichen Einrichtungen oder die Rechte, Freiheiten und Verpflichtungen der Bürger bestimmen, Dokumente, die Informationen über Ausnahmezustände oder ökologische, meteorologische, demographische, sanitäre, epidemiologische oder ähnliche Informationen von besonderem öffentlichen Interesse enthalten, Dokumente mit Informationen über die Tätigkeit staatlicher Organe und kommunaler Selbstverwaltungsorgane, über die Verwendung der Haushaltsmittel und anderer staatlicher Ressourcen, über den Zustand der Volkswirtschaft und die Bedürfnisse der Bevölkerung, sowie die in öffentlichen Bibliotheken, Archiven, Stiftungen und anderen staatlichen, kommunalen oder sonstigen öffentlichen Informationssystemen gesammelten Dokumente, falls sie von öffentlichem Interesse sind oder zur Verwirklichung der Rechte, Freiheiten und Pflichten der Bürger bekannt sein müssen.[2]

 

Genauere Kriterien für das Vorliegen eines öffentlichen Interesses, das die gesetzliche Zugangsbeschränkung verbieten würde, enthält das Gesetz nicht. Insbesondere bleibt offen, ob es sich in jedem Fall um ein besonderes öffentliches Interesse handeln muss, oder ob - bei mangelndem Geheimhaltungsinteresse - auch der allgemeine Informationsanspruch der Gesellschaft ausreichend sein kann. Eine Abwägung zwischen widerstreitenden öffentlichen und privaten Interessen ist nicht vorgesehen. Obgleich die staatlichen informationellen Ressourcen der RF grundsätzlich offen und allgemein zugänglich sein sollen (Art. 10 Punkt 1), wird den staatlichen Stellen keine ausdrückliche Begründungslast auferlegt, um eine Information als vertraulich einzustufen. Ausreichend scheint die Berufung auf irgendein Gesetz zu sein, das die vertrauliche Behandlung der betreffenden Informationen erlaubt, und es liegt dann am Bürger, sein Informationsinteresse besonders zu begründen. 

 

b) Staat als Eigentümer staatlicher informationeller Ressourcen

 

Das Gesetz behandelt private und staatliche Informationen grundsätzlich gleich und unterwirft private wie staatliche Informationsträger grundsätzlich denselben Regeln. Dieser Ansatz verschafft den staatlichen Stellen eine starke Rechtsstellung. Das Gesetz proklamiert die Rechtsfigur des "Eigen­tümers von informationellen Ressourcen, Informationssystemen und Informations­techno­logien". Sowohl Private als auch der Staat können rechtlich geschützte Eigentümer von Informationen sein. Nach Art. 128 des Bürgerlichen Gesetzbuchs (GK) der RF ist nicht nur das Ergebnis intellektueller Tätigkeit, sondern auch die Information als solche zum Objekt bürgerlicher Rechte geworden.[3] Das Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" unterstellt nunmehr alle "informationellen Ressourcen", also staatliche wie private Dokumente und Dokumentsammlungen, der bürgerlichen Gesetzgebung (Art. 6 Punkt 1 Satz 2).

 

Hierbei ist zu beachten, dass nicht jede Information, sondern nur die auf einem materiellen Träger fixierte und nach festgelegten Regeln dokumentierte Information gesetzlich geschützt werden  soll (vgl. Art. 5 Punkt 1). Schutzobjekt des Gesetzes ist allein das Dokument als ganzes, das durch ein Identifikationsmerkmal juristische Beweiskraft erlangt hat (und nicht Inhalt und Sinn einer Information, vgl. Urheber- und Patentrecht).[4] Der geschützte Informationsbereich konzentriert sich damit auf die in staatlicher Verwaltung befindlichen Dokumente, Dokumentsammlungen und Daten­banken.

 

Nun ergibt sich ein Widerspruch. Einerseits soll die bürgerliche Gesetzgebung dem Zivilgesetzbuch zufolge für den Staat in eigentumsrechtlichen Fragen nicht anwendbar sein (Art. 2 Punkt 3 GK).[5] Andererseits darf der Staat jedoch nach dem Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" wie ein Privateigentümer über die staatlichen informationellen Ressourcen verfügen. Als "Eigentümer bürgerlichen Rechts" dürfen die staatlichen Stellen, die informationelle Ressourcen verwalten, mit den staatlichen Dokumenten wie Privatleute verfahren. Zu diesem Zweck erklärt das Gesetz: "Informationelle Ressourcen können Handelsware sein, es sei denn, die Gesetzgebung der RF sieht etwas anderes vor" (Art. 6 Punkt 6). Insbesondere sollen die staatlichen Stellen in den Grenzen ihrer Zuständigkeit individuelle Ordnungen für die Bearbeitung und den Schutz ihrer informationellen Ressourcen festlegen dürfen und den Zugang zu ihnen nach eigenem Ermessen regeln dürfen (Art. 6 Punkt 7). Hierzu kann auch die Erhebung einer entsprechenden Aufwandsentschädigung für die Bereitstellung von Dokumenten gehören: "Die Regierung der RF stellt ein Verzeichnis auf, das diejenigen Informations-Dienstleistungen auflistet, die den Benutzern aus den staatlichen informationellen Ressourcen kostenlos oder gegen eine den Aufwand nicht deckende Gebühr zu gewähren sind" (Art. 13 Punkt 4).  

 

Demnach könnte jede zuständige staatliche Stelle, die über bestimmte informationelle Ressourcen verfügt, eigene Zugangsregeln aufstellen und ein besonderes Kontroll- und Aufsichtsregime einführen. Das vorliegende Gesetz enthält diesbezüglich keine genaueren Vorgaben, etwa hinsichtlich der Erleichterung des Informationszugangs für wichtige Informationen oder hinsichtlich einer maximalen Bearbeitungsgebühr. Das Bürgerrecht auf Information, aber auch die gesetzlichen Auskunftsansprüche der Redaktionen können so beträchtlich eingeschränkt und beschnitten werden. Mit der neuen Rechtsfigur des staatlichen Eigentümers von Dokumenten geht das Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" nicht vom Grundsatz der Informationsfreiheit zugunsten der Bürger aus, sondern von einem flexiblen, gewinnbringenden und an keine besonderen Vorgaben gebundenen Zurückhaltungs- und Verwaltungsrecht des Staates über seine informationellen Ressourcen.

 

Diesem Prinzip der Kommerzialisierung staatlicher Dokumente entsprechend darf der Staat Privatleuten und Unternehmen diejenigen dokumentierten Informationen "abkaufen", die er als Staatsgeheimnisse zu sekretieren beabsichtigt (Art. 6 Punkt 3). Ebenso können die Besitzer "vertraulicher Informationen" auf der Grundlage eines Verzeichnisses, das die Regierung der RF bestätigt, zur Bereitstellung und Übergabe von Dokumenten in die staatlichen informationellen Ressourcen angehalten werden (vgl. Art. 8 Punkte 1 und 2).

 

c) Schlussfolgerung: Vorrang des staatlichen Sicherheitsinteresses

 

Das Gesetz der RF "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" enthält kaum Regelungen, die das Recht des Bürgers auf Information oder die Informationsrechte der Massenmedien stärken. Hervorzuheben ist vor allem die Vorschrift, die zugunsten der auskunftssuchenden Bürger die Gleichbehandlung mit staatlichen Stellen gebietet und es den Bürgern freistellt, die Gründe ihres Auskunftsersuchens anzugeben (Art. 12 Punkt 1). Positiv zu beurteilen ist außerdem der Schutz der Bürger gegen die missbräuchliche Verwendung ihrer persönlichen Daten. Im übrigen wirkt das Gesetz jedoch in erster Linie zugunsten der staatlichen Organe und Einrichtungen, die die staatlichen informationellen Ressourcen verwalten. Die Schaffung umfangreicher staatlicher Dokumentsammlungen und Informationsnetze ist zweifellos von großem Nutzen für den Ausbau des einheitlichen Informationsraums der RF und zur Wahrung der Sicherheitsinteressen des Staates. Zur Befriedigung der Informationsansprüche der Gesellschaft und des einzelnen trägt das Gesetz jedoch zu wenig bei.

 

Im übrigen betrifft das Gesetz lediglich die dokumentierte Information. Alle überhaupt nicht oder aber regelwidrig dokumentierten Informationen fallen aus seinem Anwendungs- und Schutzbereich heraus. Insofern das Gesetz die Kommerzialisierung staatlicher informationeller Ressourcen zulässt, führt es mit Hilfe der Rechtsfigur des Eigentümers staatlicher Dokumente zu neuen Möglichkeiten der Zugangsbeschränkung in einem unübersehbar großen Bereich von Informationen. Mit der Verkündung zivilrechtlicher Eigentumsbefugnisse staatlicher Stellen geht das Gesetz schon im Ansatz nicht vom Prinzip der Informationsfreiheit aus, sondern vom Prinzip des Vorrangs staatlicher Sicherheit, das lediglich in den gesetzlich oder verfassungsrechtlich vorgegebenen Ausnahmefällen nicht anwendbar ist. Hierin liegt eine gravierende Verkürzung des Informationsrechts, das den Bürgern nach der Verfassung der RF zusteht. Das Gesetz "Über Information, Informatisation und den Schutz der Information" ist daher auf viel Kritik und Ablehnung gestoßen,[6] es wurde jedoch bisher keiner Gesetzesänderung unterzogen. Die Tatsache, dass das Gesetzesprojekt "Über das Recht auf Information" weiterverfolgt wird, bestätigt gleichwohl, dass die Informationsrechte der Bürger noch nicht ausreichend gesetzlich abgesichert wurden.

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[1] Im Deutschen verwendete Ausdrücke wie "computerisieren", "vernetzen", "elektronische Datenverarbeitung" usw. bezeichnen nur Teilaspekte dieses Aufgabenbereichs, so daß zugunsten des Wiedererkennungswertes die Übersetzung "Informatisation" gewählt wurde.

[2] Diese Liste entspricht in etwa den Vorgaben der Verfassung (vgl. Art. 15 Abs. 3, 41 Abs. 3, 42 Verf RF). Eine ähnliche Aufzählung enthält Art. 7 des Gesetzes der RF "Über das Staatsgeheimnis".

[3] Der erste Teil des Bürgerlichen Gesetzbuchs (Graždanskij kodeks) der RF trat am 1. Januar 1995 in Kraft, also vor der Verabschiedung des Gesetzes "Über die Information, Informatisation und den Schutz der Information".

[4] Komitet pri prezidente RF po politike informatizacii (1996), Federal´nyj zakon ob informacii, informatizacii i zaščite informacii: Kommentarij, S. 3 und 23 / 24. Computerdaten erlangen mittels "elektronischer Unterschrift" den Charakter von Dokumenten.

[5] Vgl. Komitet pri prezidente RF po politike informatizacii, aaO. S. 28: In diesem Sinne weist Art. 71 i) Verf RF die "föderale Information" der Kompetenz der RF zu.

[6] Vgl. A. Voinov (1994), Federal´nyj zakon ob informacii, informatizacii i zaščite informacii, Kommentarij, in: ZiP 4 (Dez. ´94); A. Voinov und A. Simonov(1996), in: Meždunarodnyj seminar "Koncepcija zakonodatel´stva o SMI dlja posttotalitarnych gosudarstv", Vorträge Nr. 1 und 6.