Steuerung von Verwaltungen über Ziele - Konzeptionelle Grundlagen unter besonderer Berücksichtigung des Neuen Steuerungsmodells

Abstract

Auch die gegenwärtigen Reformansätze in der öffentlichen Verwaltung zeigen im Ergebnis keinen grundlegenden Wandel in Richtung einer Ergebnisorientierung entsprechend der Intention des Neuen Steuerungsmodells (NSM) mit der Wirkungsorientierung als Ausbaustufe. Die Problemfelder im Zusammenhang mit dem NSM zeigen neben gesellschaftlich-strategischen Aspekten und Gesichtspunkten der Umsetzung eben auch eine ganze Reihe an konzeptionellen Problemen im Zusammenhang mit einer Steuerung über Ziele, für die das NSM keine Antworten bereithält. Es fehlt zu einer Steuerung von Verwaltungen über Ziele an einem konzeptionellen Orientierungsrahmen für die Praxis, der die konzeptionellen Probleme berücksichtigt. Die Zielsetzung der Arbeit ist im Kern die Erlangung eines möglichst geschlossenen, pragmatischen Lösungsansatzes für typische konzeptionelle Probleme einer Steuerung über Ziele. Die genauere Betrachtung zeigt eine vielschichtige Problemstellung auch bei der vorgenommenen Fokussierung des Themas der Arbeit insbesondere auf die ‚einzelne’ Organisation als sozialem Handlungssystem, auf die Ziele der Organisation (in Abgrenzung zu Zielen für die Organisation), auf die Binnenmodernisierung und hier auf die Leistungssphäre (in Abgrenzung zur Finanzsphäre). Nicht im Zentrum der Arbeit standen des Weiteren die organisatorische und inhaltliche (konkrete Zielinhalte) Umsetzung einer Steuerung über Ziele sowie Fragen einer adäquaten Struktur der Organisation in Abhängigkeit von Umweltstrukturen. Zur Erreichung der mit der Zielsetzung intendierten Geschlossenheit wurde ein Modell zur Steuerung über Ziele gebildet und zwar ausgehend von Funktionen von Zielen bzw. einer Steuerung über Ziele. Die angesprochene Vielschichtigkeit der Problemstellung erforderte eine Auswahl an Funktionen. Der Modellbildung lagen typische konzeptionelle Probleme im Kontext des NSM zu Grunde, für deren Analyse auch Hinweise aus Erfahrungen der Phase der Planungseuphorie und aus dem Bereich der Evaluation einbezogen wurden. Typische konzeptionelle Probleme finden sich bspw. mit quantitativen und qualitativen Zielen, Methodenvielfalt/ -spezifität und ‚Innere Logik’ und Flächendeckung von Zielstrukturen. Der Arbeit liegt ein grundlegendes Verständnis von Zwecken nach Niklas Luhmann zu Grunde und es wurden Überlegungen insbesondere aus dem Performance Measurement, dem organisationalen Lernen, dem Wissensmanagement, dem 3-E-Konzept, der Prinzipal-Agenten-Theorie und dem strategischen Management integriert. Die Leitgedanken der Modellbildung wurden unter Formalisierung, zeitlicher und leistungsseitiger Skalierbarkeit der Modellterminologie sowie Einfachheit und Verständlichkeit gefasst. Das Ergebnis der Arbeit ist ein in Hinblick auf die typischen konzeptionellen Probleme erarbeitetes Modell zur Steuerung über Ziele. Als modellhaft auf informatorischer Ebene gelöst kann das Problem quantitativer und qualitativer Ziele betrachtet werden. Damit ist auf dieser Ebene zunächst sichergestellt, dass Steuerung über Ziele modellhaft nicht auf leicht einer Quantifizierung zugängliche Bereiche eingeschränkt ist. Nahezu alle übrigen der analysierten Probleme können zwar nicht als gelöst, jedoch als modellhaft pragmatisch gelöst betrachtet werden im Sinne von pragmatischen Ansätzen bzw. Sichtweisen, die wiederum mit Problemen - oder positiver: mit Herausforderungen - behaftet sind. Die Verbindung von funktionaler Strukturierung des Modells mit der Diskussion von Lösungsansätzen für konzeptionelle Probleme liefert eine konzeptionell systematisierte Orientierungshilfe.