Spezifika der internen Kommunikation des öffentlichen Sektors und ihre Auswirkungen auf Veränderungsprozesse

Abstract

Gibt es Spezifika der internen Kommunikation des öffentlichen Sektors und kann man das Wissen über diese Besonderheiten in Veränderungsprozessen gezielt nutzen? Angesichts der Debatte um das (New) Public Management und der zentralen Bedeutung von Kommunikation in Veränderungs-prozessen ist das Thema relevant, in der Literatur jedoch nur unzureichend behandelt. Eine eigene empirische Arbeit war daher von Beginn an vorgesehen und resultierte in einer Fallanalyse, welche die Kulturen zweier 2000/2001 fusionierter Berliner Bezirksämter vergleicht. Sie basiert auf der „Grounded Theory“, die es mittels einer rigiden Analyse ermöglicht, praxisbezogene Theorien aus dem Datenmaterial entstehen zu sehen, d. h. soziale Systeme und ihre impliziten Regeln spezifisch zu erkennen und zu beschreiben. Dies war mir wichtig, da sich die Arbeit insgesamt der soziologischen Systemtheorie als Grundlage bedient, welche ja gerade das Spezifische sozialer Systems betont.

So ergaben sich Gemeinsamkeiten der beiden Ämter als Systemen des öffentlichen Sektors, vorrangig der Einfluss der Politik sowie die erhöhten Anforderungen an Change Manager aufgrund des geringeren Existenzdrucks der im öffentlichen Sektor Beschäftigten. Aber es bildete sich auch je ein kommunikativer Wirkmechanismus pro Amt heraus, welche die spezifische Kommunikationskultur der Ämter veranschaulichten. Das Konfliktpotenzial der Fusion wurde dadurch sehr deutlich.

Die Theorie argumentiert im Kern mit den aus den Daten emergierten Begriffen Macht und Sinn in der Weise, dass Sinnvakuen in Organisationen den missbräuchlichen Gebrauch von Macht befördern und vice versa. Ambivalenzverneinende Weisungen seitens der Politik verstärken diesen Kreislauf in öffentlichen Organisationen und erschweren Veränderungsprozesse maßgeblich. Die Daten zeigen jedoch auf, dass innerhalb der Verwaltung ambivalenzbejahende Kommunikation, bspw. in Form partizipativer Führung, etabliert werden kann und so ein Ausweg aus dem aufgezeigten Kreislauf möglich ist.

Ziel war, einen Beitrag zu erfolgreicheren Veränderungsprozessen im öffentlichen Sektor zu leisten. Das Patentrezept für erfolgreiche Kommunikation in Veränderungsprozessen des öffentlichen Sektors kann es nicht geben. Die beiden Bezirksämter bilden jedoch durch ihre gegensätzliche Kultur ein Spektrum an Kommunikation und Führung, welches zur Orientierung im Zuge von Veränderungsprozessen dienen kann. Erfolg verspricht, das Prinzip der ambivalenzbejahenden Kommunikation und der Sinnproduktion durch Partizipation zu verfolgen – Kommunikation also in einem weit größeren Rahmen als nur mittels der Information der Belegschaft zu begreifen. Dazu wurde eine Reihe von Empfehlungen abgeleitet – die jedes System für sich so verfolgen mag, wie es ihm sinnvoll und anschlussfähig erscheint.

Das Datenmaterial besteht aus 14 leitfadengestützten, transkribierten Interviews mit Vertretern der beiden Bezirksämter sowie Mitarbeiterzeitschriften und Besprechungsprotokollen.

Der Empirie vorgeschaltet ist eine gründliche theoretische Auseinandersetzung mit der Ausgangsfrage - auch wenn diese gemäß der Grounded Theory im Zuge der Theorienentwicklung entschieden in den Hintergrund treten musste. Die Theorie umfasst eine Betrachtung des deutschen öffentlichen Sektors, Change Management Ansätze sowie Auslegungen zu Kommunikation in Organisationen.

Die unübersehbare Fülle verlangte eine Konzentration auf Ansätze mit a) systemischer Betrachtung sowie b) solchen, die sich im Besonderen mit den öffentlichen Sektor beschäftigen und c) jenen mit dem Fokus Macht in Organisationen.

Theorien zu Macht als Steuerungsmedium in Organisationen wurden im Anschluss dargestellt und diskutiert – womit ich den bereits bei der Darstellung der Systemtheorie eingeführten wesentlichen Begriffes in Organisationen wieder aufgriff.

Are there unique characteristics in the internal communication of public sector organizations? If so, how might they be used in change processes? The discourse on (New) Public Management and the key role of communication within change processes demonstrates the subject’s relevance, which has yet to be thoroughly examined in social scientific scholarship.

My research, therefore, was conducted using a case analysis comparing the cultures of two Berlin district offices which merged in 2000/2001. As research methodology I chose the “Grounded Theory“, which allows the emergence of theories strongly related to practice by a rigid analysis of underlying data. Social systems and their implicit communication rules can be derived and specified. This was important to me as this work relies on the sociological systems theory that underlines the specifics of social systems. Similarities between the two district office as public sector systems emerged from the data: Mainly the effect of political instructions (by the Berlin Federal Government) and the advanced demands on change processes due to more secure jobs within the public sector. Also for each of the district offices a specific communication mechanism and corresponding culture arose. The potential for conflicts resulting from the merger process became apparent.

The terms „power“ and „sense of meaning“ also emerged from the data. The theory uses them to develop the basic idea that „meaning vacuums“ in organizations advance the misuse of power and vice versa, creating an endless cycle. Instructions from the political powerholders that deny openness to a diversity of ideas enhance this endless cycle in public organizations and significantly complicate change processes. The data also show that communication which fosters openness to a diversity of ideas, e.g. by participative leadership, might be established within the public sector thus preventing the cycle.

The purpose of this dissertation is to contribute to more successful change processes within the public sector. Due to a system’s specifics unique characteristics, there can’t be a one-size-fits-all solution for effective communication. However, as the two district offices show a wide spectrum of communication and leadership by their differing cultures, the results can be used for orientation when starting a change process in the public sector. The principle to pursue a communication strategy that allows and fosters openness and the production of organizational meaning promises positive effects. Communication is then understood in a much broader sense than merely informing staff members of the change progress. I derived a set of practical recommendations that public social systems are invited to use in ways that are both appropriate and adaptable for achieving their goals.

The data consist of fourteen guided and transliterated interviews with representatives of each district office plus staff newsletters and meeting minutes.

The empirical part follows a sound theoretical discussion reflecting the original question. The different perspectives, though, were set aside while developing the theory itself – in accordance with the principles of the Grounded Theory. The perspectives include a reflection of the German public sector, various change management concepts and approaches to understanding organizational communication. The overabundance of change and communication methods forced me to concentrate on those with a) a systemic approach, b) a focus on the public sector, and c) an examination of power in organizations. Theories of power as a directional medium in organizations are presentend and discussed after the introduction of change and communication methods. This substantial subject is introduced as an important term within the systems theory section.