Zivilgesellschaftliche Rüstungskontrolle : NGOs als Akteure im Compliancemonitoring ; das Beispiel des Regimes zum Verbot Biologischer Waffen

Abstract

In vielen vertraglich geregelten Feldern internationaler Politik ist eine Überprüfung des Vertragsverhaltens durch Parteien, Vertragsorganisationen aber auch Nichtregierungsorganisationen (NGOs) seit Jahrzehnten üblich. Im „harten“ Politikfeld Sicherheit scheint das Phänomen zivilgesellschaftlicher Compliance-Überwachung allerdings bei weitem nicht so ausgeprägt zu sein, wie etwa in der Umweltpolitik. Das Scheitern eines offiziellen Überprüfungsmechanismus für das Biowaffenübereinkommen (BWÜ) im Jahre 2001 wurde als „Weckruf“ für zivilgesellschaftliche Akteure empfunden (Zanders/Gould 2005). In der vorliegenden Studie wird überprüft, was der Weckruf bewirkt hat. Zweifellos haben sich die zivilgesellschaftlichen Monitoringaktivitäten im BWÜ seither verstärkt - die Hälfte aller entsprechenden Projekte in der über 40 jährigen Geschichte des Regimes wurde nach 2002 aufgelegt. Von der Vermutung ausgehend, dass die Entstehung zivilgesellschaftlichen Compliancemonitorings aber nicht allein mit dem Fehlen regimeinterner Verifikation erklärt werden kann, wird hier untersucht, welche weiteren Faktoren dazu beigetragen haben, dass sich NGOs in der Überwachung des Biowaffenverbots betätigen und ob es eine bestimmte Art von NGOs gibt, die sich besonders leicht wecken lässt. Obwohl das Phänomen zivilgesellschaftlicher Complianceüberwachung keineswegs auf das Feld der biologischen Rüstungskontrolle beschränkt ist, hat eine eingehende analytische Beschäftigung mit dem Thema bisher kaum stattgefunden. Diese Studie soll helfen, die Forschungslücken zu schließen, die durch die übliche Fokussierung auf Verifikation durch regimeinterne Akteure sowohl auf der konzeptionellen Ebene, wie auch empirisch bestehen. Obwohl davon auszugehen ist, dass erfolgreiches Compliancemonitoring auch dann Governancewirkungen entfaltet, wenn die Informationsbeschaffung durch zivilgesellschaftliche Akteure erfolgt, stehen hier nicht potenzielle Auswirkungen, sondern die Entstehungsbedingungen für solche öffentliche Transparenz schaffenden Maßnahmen im Mittelpunkt. Für die Exploration dieses bislang weitgehend unbearbeiteten Feldes wurde das Thema zunächst in die grundlegenden theoretischen Diskurse zu Verifikation und Transparenz in den Internationalen Beziehungen eingeordnet. In zehn Fallstudien wurde dann die Gesamtheit solcher Aktivitäten im Bereich des Biowaffenübereinkommens erfasst und empirisch überprüft, ob und welche der identifizierten unabhängigen Varibalen sich tatsächlich auf die Entstehung zivilgesellschaftlichen Compliancemonitorings auswirken. Als Ergebnis zeigt sich, dass die Monitoring-NGOs in vielen Aspekten sehr heterogen sind, jedoch fast durchgehend akademische Institutionen, in jedem Fall aber Organisationen mit großer, spezifischer Expertise sind. Gleichzeitig haben sie ein ausgeprägtes Interesse, durch die Beschaffung von Informationen, die Auswirkungen auf die Regimeperformance haben könnten, in die politische Sphäre hineinzuwirken und das Regime durch die Schaffung von Transparenz zu stärken.

The verification of treaty compliance by States Parties, treaty organizations, and also non-governmental organizations (NGOs) in many treaty-governed fields of international politics has been commonplace since decades. Nevertheless, the phenomenon of compliance monitoring by NGOs seems to be less prominent in ‘hard’ security fields than it is, for example, in the area of environmental policy. The failure to establish an official verification mechanism for the Biological Weapons Convention (BWC) in 2001 is considered to have been a ‘wake-up call’ for civil society actors (Zanders/Gould 2005). This study examines the extent of the effect of this ‘wake-up call’. There is no doubt that the monitoring activities carried out by civil society groups have increased since that time; half of all activities by civil society groups took place after 2002. Embarking from the assumption that the establishment of civil society compliance monitoring was not only a result of the failure to establish a verification mechanism within the BWC regime, this work looks at other factors that have contributed to the involvement of NGOs in monitoring the ban on bioweapons. Additionally, the work examines whether there is a certain type of NGO that is easier to ‘rouse’. The phenomenon of compliance monitoring by civil society organizations is in no way limited to the field of biological arms control, yet there has been almost no in-depth study on this topic so far. This study intends to fill the gaps in research that were created due to the focus on verification related matters within the regime, on both the conceptual and the empirical level. Although it could be assumed that successful compliance monitoring also has an effect on governance when the information gathering is carried out by civil society actors, it is not the potential impact, but rather the conditions for the emergence of such public transparency generating activities that is the focus of this work. To address this, thus far, largely under researched field, the issue is first approached through the basic theoretical discourse regarding verification and transparency in International Relations. The entirety of such activities in the field of the BWC is then complied and empirically examined through ten case studies, to determine whether the previously identified independent factors have a genuine influence on the rise of civil society compliance monitoring, and if so, which ones. The results of the study show that Monitoring-NGOs, which are almost entirely academic institutions, are in many aspects very heterogeneous, but are always organizations with highly specialized expertise. Additionally, they have a pronounced interest in influencing the political sphere by collecting information that could impact regime performance, and the strengthening of the regime by increasing transparency.