International norm diffusion processes and their outcomes on the ground : The case of de-institutionalizing child protection in Cape Town

Abstract

It is undisputed that children are vulnerable and must be protected from abuse, neglect, and trauma. While this is commonly understood as the role of parents, there is a considerable number of children who do not grow up in the care of their parents or other dedicated caregivers. The reasons for this are manifold and range from unintentional loss or separation to initiated removals due to abuse, neglect, or abandonment. Children in these situations are considered to be among the most vulnerable and ‘left-behind’ members of society (the relation to the SDG principle “to leave no one behind” has been emphasized). They become ‘wards of the state’ and subject to the state’s decision on how to provide care for them. For centuries, one of the standard solutions provided by state and (faith-based) welfare bodies has been what is colloquially called ‘orphanages’ or ‘children’s homes’. However, the ‘norms’ in the field have changed. Modern best practice standards are based on the ‘UN Guidelines for the Alternative Care of Children’ (2009) and envision an overall ‘de-institutionalization’ (DI) of care systems. This study explored this development in the context of the debate on international norm diffusion processes in the discipline of International Relations. An initial analysis of the global rise of the norm example and the state of it in the controversial case of South Africa set the contextual frame for an empirical-analytical and micro-level case study of Cape Town’s children’s home sector. This specific microcosm became the target locality for observing actual outcomes of and reactions to norm-diffusion processes at the implementation level on the ground. The selection of the specific case example at hand was based on a special opportunity for maximizing what can be learned, due to the availability of a baseline from 2009 (the author's MA thesis, year of the UN Guidelines) and a special familiarity with the sector. Based on this, the norm adjustment/non-adjustment of Cape Town’s children’s home sector could be assessed in two steps: a diachronic comparison of indicators (2009 and 2017) was followed by Grounded-Theory-guided interviews with leading practitioners.

So, has the new norm been accepted by local actors and implemented by the practitioners in charge? After all, orphanages/children’s homes have a long tradition and are evaluated differently in different contexts and world regions. How has this impacted this norm’s diffusion and translation across global, national, and local levels? In sum, the findings confirmed the non-linearity and complexity of norm adoption, localization, contestation, and implementation. At all dimensions - the global, the national, and the local - various co-existing and competing norms, realities and interests shape and influence the realities of DI translation.

In the light of the empirical-analytical insights gathered, the author suggests adding two concepts to the theory when it comes to observing and understanding the translation of norms into implementation at the practice level on the ground: Firstly, a state of ‘translation diversity’ which implies that one norm diffusion process may lead to a variety of co-existing translation outcomes. This study showed that even in a precisely defined micro-level case and locality, cases of norm compliance, resistance, and ignorance, as well as ambivalent subtypes and mixed forms, can exist next to each other. Secondly, a concept of ‘translation soundness’ which refers to the observation that all types of outcomes can be justified or contradictory when it comes to protecting the best interest of the concerned target group on the ground. Some local leaders resist the new norm based on an informed and moral-based judgment in the light of the realities they experience in their local contexts. Others may comply and adjust but yet not deliver in terms of the actual goal to safeguard children. These phenomena were termed ‘justified resistance’ and ‘contradictory compliance’. Further, the study found that decisions on how and which norms were translated into practice depended to a far extent on the local context - rather than transnational and funding influences - and on the personal convictions, leadership types, and capabilities of the people in charge. Overall, the study concludes that any general assumptions and policies/guidelines need to be handled with care. The appropriateness of different solutions depends on many factors. Listening to actors on the ground, as well as leaving space for a middle ground and a ‘both-and’ approach, may be crucial to ensure that interventions do actually benefit or protect the target group of concern.

Die Doktorarbeit behandelt das Thema, inwieweit die UN Richtlinien für die alternative Betreuung von Kindern (Teil der UN Kinderrechtskonvention) auf lokaler Ebene umgesetzt werden und welche Rolle die Akteure der transnationalen Zivilgesellschaft, insbesondere als Geldgeber, in diesem Bereich dabei spielen. Das Fallbeispiel dafür ist Kapstadts Kinderheimsektor, in dem die Autorin auch 2009 Daten für ihre Masterarbeit in Bezug auf dieselbe Thematik erhob und fünf Jahre lang tätig war. Verortet in der theoretischen Debatte um die Diffusion internationaler Normen, zielt die Studie darauf ab, die oft zu wenig berücksichtigte Komplexität von Norm-Diffusions-Prozessen auf der lokalen Umsetzungsebene an einem ganz spezifischen Beispiel zu untersuchen. In diesem Sinne ist die Studie eine von empirisch-analytischem Interesse motivierte qualitative Fallstudie zur Diffusion einer spezifischen internationalen Kinderschutz-Norm in dem spezifischen, lokalen Mikrokosmos Kapstadt. Die Studie analysiert zunächst die Entwicklung der Norm auf der globalen Ebene, untersucht dann ihren Stand auf der nationalen Ebene Südafrikas und konzentriert sich schließlich auf die lokale Ebene Kapstadts: Zuerst wird anhand ausgewählter Indikatoren die Entwicklung von ca. 25 Kinderheimen zwischen 2009 (Jahr der letzten Erhebung und Jahr der UN Richtlinien) und heute beobachtet und im nächsten Schritt eine ‚grounded-theory-style‘ Analyse der Umstände konkreter Entwicklungen durch Interviews mit 15 ausgewählten Fällen durchgeführt. Die Leitfrage ist, wie die Normbewegung sich an der Basis auswirkt und unter welchen Umständen eine Anpassung, Nicht-Anpassung, oder Resistenz stattfindet. Insgesamt zeigt sich deutlich, dass die Komplexität und Multi-Dimensionalität von Normanpassung, Normlokalisierung und Normumsetzung mit der Nähe der Betrachtung kontinuierlich steigt. Während eine Linearität und ‚Effektivität‘ von Norm-Diffusions-Prozessen auf lokaler Policy- und Diskursebene ersichtlich sein mag, kann die Realität auf der Umsetzungsebene ‚on the ground‘ eine ganz andere sein. Die Umsetzungsebene ist von einer enormen Pluralität und Diversität von Akteuren und Verhältnissen geprägt, die eine Vielzahl von Norm-Umsetzungs-Ergebnissen nach sich ziehen, in der sich kaum Regelmäßigkeiten abzeichnen. Für dieses Phänomen entwickelt die Autorin den Begriff der 'translation diversity'. Es lassen sich zwar Typen identifizieren, aber auch innerhalb einer Typengruppe zeigen sich gravierende Diskrepanzen. Zudem wird deutlich, dass die Norm-Umsetzungs-Ergebnisse in jedem einzelnen Fall von zahlreichen Faktoren abhängen. Unter diesen ist auch die potenzielle Einflussnahme von Geldgebern stark abhängig, vor allem von den persönlichen Überzeugungen, Einstellungen und Fähigkeiten der leitenden Personen. Bestimmte starke Leadership-Typen sind in der Lage ihre finanzielle Versorgung durch diverse Fundraising-Methoden sicherzustellen und nehmen eine selbstbewusste Haltung konträr zu der internationalen Normbewegung ein. Sie stimmen dem Prinzip der Deinstitutionalisierung zwar zu, aber argumentieren, dass eine voreilige und rabiate Vorgehensweise in diesem Sinne die Kinder noch mehr in Gefahr bringt. Solange die gravierenden Herausforderungen und Dilemmata in diesem Kinderschutzfeld nicht sinnvoll und umfassend behandelt werden können, bleibt eine strikte Deinstitutionalisierung des Sektors ein wenig realistisches Ideal. Im Kontext dieser Beobachtungen arbeitet die Autorin das Konzept der 'translation soundness' heraus. Insgesamt stellt die Studie die Diskrepanz zwischen theoretischen und linearen Annahmen und der komplexen Realität an der Basis heraus und zeigt auf, dass bei der Verallgemeinerung von ‚good practice‘ Normen Vorsicht geboten ist.