Challenges and Solutions to Environmental Tax Reforms

Abstract

The state of environmental taxes in the world today is a paradox. Countries are adopting increasingly stringent environmental objectives, in particular for climate change mitigation, and economists have increasingly championed tax policy as the most efficient policy instrument for exactly those social costs. Nevertheless, environmental taxes are not progressing. Tax rates are far below the levels required for implementing the Paris Agreement, and the overall gap between the rates of fuel taxes justified by environmental costs and countries' actual fuel tax rates is growing. This failure is not compensated by a corresponding take-over from alternative policy instruments such as markets for emissions permits, regulations, technology policies, green bonds, improved environmental litigation opportunities or private-sector breakthroughs. Instead, time is running out, while the marginal social cost of emissions is escalating. There is, therefore, a sense of urgency in discovering solutions for the impediments of policy action. Many of these impediments to environmental taxation are deeply intertwined legal and economic problems. Also some of the starkest critiques of environmental taxation have come from economic analysts of law. This thesis, therefore, scrutinises a series of challenges to environmental taxation with the purpose of providing theoretical and policy solutions.

Contrary to prominent positions in Law and Economics, we show that environmental taxes take into account the reciprocal causation of social costs. We relate causation to the way how the burden of environmental taxes is shared between producers and consumers, exporters and importers, and third parties. In a competitive market, environmental taxes make each agent pay approximately that share of the social cost that this agent caused.

This causation framework provides a solution for current problems in emerging climate law for state responsibilities over embodied emissions and emissions in international space. We also show how countries can unilaterally act on these responsibilities and tax emissions outside their jurisdictions. This becomes possible through new solutions for the taxation of overseas damages that avoid extraterritoriality violations. Our proposals extend the literature on WTO-consistent consumption-based carbon pricing and provide two new solutions for the determination of efficient environmental tax rates under situations of extreme information scarcity. These schemes would not require an international agreement since they overcome problems of tax competition, trade distortions and competitiveness. The availability of this unilateral policy option overcomes hold-up problems in international negotiations, easing the adoption of an ambitious global agreement.

We add to the literature on Smart Mixes by showing that environmental taxes perform better than emissions trading systems when they are combined with green bonds. Long-standing problems with sustainability certificates (eco-labels) can be reduced through a particular combination of those policy instruments with taxes. As a contribution to the literature on tax-subsidy combinations (Feebates), we show how Feebates must be modified to cover transboundary harms.

We show how environmental taxes can be designed so as to reduce the risks of government failure, administrative and compliance costs. Depending on market circumstances, the tax rate is as interventionist or less than the approach proposed by Coase (1960). We provide evidence against wide-spread critiques that environmental taxation would be regressive. It is also not true that the burden of environmental taxes would not adapt to the business cycle – even when environmental tax rates are held constant during a recession, their burden for businesses varies procyclically, as does the causation of the underlying social costs. Using Behavioural Law and Economics we also propose strategies for improving the political economy for these taxes.

Based on these findings, the thesis recommends that Finance Ministries make tax policy available as a central tool in environmental law, so that the Paris Agreement can be implemented at least-cost. Europe should not wait for unanimous global agreements to implement environmental protection: taxes can be used unilaterally to legally and economically protect the global commons, and pursuing such unilateral outside options helps to enable global agreement.

Der weltweite Zustand der Umweltsteuern ist ein Paradoxon. Viele Länder verabschieden immer strengere Umweltziele, insbesondere zur Eindämmung des Klimawandels, und Ökonomen haben sich zunehmend für die Steuerpolitik als das effizienteste Politikinstrument für genau diese sozialen Kosten ausgesprochen. Dennoch macht die Umweltsteuerpolitik wenig Fortschritte. Die Steuersätze liegen weit unter dem Niveau, das für die Umsetzung des Pariser Abkommens erforderlich wäre, und die Kluft zwischen den durch Umweltkosten gerechtfertigten Kraftstoffsteuersätzen und den tatsächlichen Kraftstoffsteuersätzen der Länder wächst. Dieses Versagen in der Steuerpolitik wird nicht durch eine entsprechende Übernahme von alternativen Politikinstrumenten wie Emissionshandelssystemen, Regulierungen, Technologiepolitik, grünen Anleihen, verbesserten Möglichkeiten zur Einklagbarkeit von Umweltrechten oder Durchbrüchen im Privatsektor kompensiert. Stattdessen wird die Zeit knapp, während die sozialen Grenzkosten der Emissionen eskalieren.

Es ist darum dringend notwendig, Lösungen für die Hindernisse für ökologische Steuerreformen zu finden. Viele dieser Hindernisse sind eng mit rechtlichen und wirtschaftlichen Problemen verflochten. Auch einige der schärfsten Kritiken an Umweltsteuern stammen von ökonomischen Rechtsanalytikern. Diese Dissertation untersucht daher eine Reihe von Barrieren für Umweltsteuerreformen mit dem Ziel, theoretische und politische Lösungen zu finden.

Im Gegensatz zu weitverbreiteten Positionen in der Literatur zur volkswirtschaftlichen Analyse von Recht zeigt diese Dissertation, dass Umweltsteuern die wechselseitige Verursachung von sozialen Kosten berücksichtigen. Wir vergleichen die Verursachung von sozialen Kosten mit der Art und Weise, wie die Belastung durch Umweltsteuern zwischen Produzenten und Konsumenten, Exporteuren und Importeuren sowie Dritten aufgeteilt wird. In einem wettbewerbsbestimmten Markt lassen Umweltsteuern jeden Akteur ungefähr den Anteil der sozialen Kosten bezahlen, den dieser Akteur verursacht hat.

Diese Verbindung zwischen dem Verursacherprinzip und der Steuerinzidenz bietet eine Lösung für aktuelle Probleme in internationalen Klimaverhandlungen zu den staatlichen Verantwortlichkeiten für Emissionen, die in der Produktion und dem internationalen Transport von Handelsgütern entstehen. Wir zeigen auch auf, wie Länder einseitig auf diese Verantwortlichkeiten reagieren und Emissionen außerhalb ihres Hoheitsgebiets besteuern können. Dies wird möglich durch neue Lösungen für die Besteuerung von Schäden im Ausland, die Verletzungen internationaler Regeln zur extraterritorialen Regulierung vermeiden. Unsere Vorschläge erweitern die Literatur über eine WTO-rechtskonforme verbrauchsabhängige Kohlenstoffbepreisung und liefern zwei neue Lösungen für die Bestimmung effizienter Umweltsteuersätze in Situationen extremer Informationsknappheit.

Die Einführung dieser Besteuerungssysteme würde kein internationales Abkommen erfordern, da sie Probleme von unilateraler Umweltpolitik mit dem Steuerwettbewerb, Handelsverzerrungen und negative Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit überwinden. Die Verfügbarkeit dieses unilateralen Auswegs schwächt außerdem die Verhandlungsposition von Parteien, die internationale Klimaverhandlungen aus strategischen Gründen blockieren und erleichtert damit die Annahme eines ehrgeizigen globalen Abkommens.

Wir ergänzen die Literatur zur optimalen Kombination von unterschiedlichen Instrumenten der Umweltpolitik (Smart Mixes). Für Staaten, die grüne Anleihen ausgeben und zudem CO2 bepreisen möchten, funktionieren Kohlenstoffsteuern besser als Emissionshandelssysteme. Standardprobleme von Nachhaltigkeitszertifikaten (Umweltsiegel) können durch eine besondere Kombination dieser Politikinstrumente mit Umweltsteuern verringert werden. Die fiskalpolitische Neutralität der Mehrwertsteuer erhöht sich durch Umweltsteuern.

Wir zeigen, wie Umweltsteuern so gestaltet werden können, dass sie geringere Risiken von Staatsversagen sowie geringere Verwaltungs- und Regelbefolgungskosten bewirken als Umweltvorschriften. Für unterschiedliche Marktbedingungen sind sie zudem entweder genauso oder weniger interventionistisch als der von Coase propagierte Ansatz der Verhandlungslösungen. Wir liefern Beweise gegen die weit verbreitete Kritik, dass Umweltsteuern regressiv wären. Es stimmt auch nicht, dass sich die Belastung durch Umweltsteuern nicht an den Konjunkturzyklus anpassen würde – selbst wenn die Umweltsteuersätze während einer Rezession konstant gehalten werden, variiert ihre Belastung für Unternehmen prozyklisch, ebenso wie ihr Anteil an der Verursachung der zugrunde liegenden sozialen Kosten. Mit Hilfe der Verhaltensökonomik schlagen wir Strategien zur Verbesserung der politischen Umsetzbarkeit für diese Steuern vor.

Auf der Grundlage dieser Ergebnisse empfiehlt die Dissertation den Finanzministerien, Steuern als zentrales Instrument der Umweltpolitik einzusetzen, damit das Pariser Abkommen möglichst kostengünstig umgesetzt werden kann. Europa sollte nicht auf einstimmige globale Vereinbarungen zur Umsetzung des Umweltschutzes warten. Es ist rechtlich und volkswirtschaftlich möglich, einseitig Umweltsteuern zum Schutz der globalen Gemeinschaftsgüter einzusetzen. Die Verfolgung solcher unilateraler Handlungsalternativen trüge dazu bei, eine globale Einigung zu ermöglichen.